Kebijakan Publik Kebal Hukum, Benarkah? Saharuddin Daming ;   Dosen FH Universitas Ibnu Khaldun Bogor

MEDIA INDONESIA,  20 Maret 2014

                                      

                                                                                         

                                                      

SEBAGAI pemerhati hukum dan keadilan, penulis terkejut oleh sikap pembelaan membabi buta Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) terhadap Wapres Boediono dengan statement bahwa bailout Bank Century adalah kebijakan publik, dan bahwa kebijakan publik itu tidak dapat dituntut. Apakah benar anggapan yang menempatkan kebijakan publik kebal hukum? Dalam perspektif politik, isu tersebut memang merupakan polemik yang berujung pada pro dan kontra sesuai dengan karakteristik politik yang berpijak pada kepentingan. Namun, dalam frame akademik dan praktik peradilan, imunitasi kebijakan publik dari tuntutan hukum adalah hal yang sangat naif, karena undang-undang saja yang berkedudukan lebih tinggi dapat digugat, apalagi kebijakan.  Demikian pula rangkaian pemberantasan korupsi yang dilakukan oleh KPK ataupun kejaksaan dan Polri selama ini, sebagian besar kalau bukan seluruhnya justru bertumpu pada kebijakan publik. Dalam kajian akademis, kebijakan publik lazim disebut freis ermessen (bahasa Jerman), dicreation power (bahasa Inggris), dan pouvoir discretionnaire (bahasa Prancis), yaitu kebebasan pejabat dalam membuat kebijakan menurut pertimbangannya sendiri. Kebijakan bailout Bank Century adalah salah satu bentuk diskresi. Esensi keberadaan diskresi, dalam rangka memaknai prinsip bahwa pejabat publik tidak boleh menolak untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan alasan hukumnya tidak ada berdasarkan asas ubi societa ibi ius (di mana ada masyarakat di situ ada hukum). Selain itu, sudah merupakan konsekuensi logis dianutnya tipe negara kesejahteraan (welfare state), maka pemerintah pada semua tingkatan diberi kewenangan (bestuurszorg) untuk menata layanan publik dengan diskresi. Meski melekat kewenangan bebas, diskresi tidak boleh melampaui batas. Sebab, dalam negara hukum, tidak ada kewenangan sebebas-bebasnya tanpa batas. Karena itu, dalam hukum administrasi negara, diskresi (discretionary decision atau vrije beschikking) dibolehkan dengan syarat yang cukup ketat, yaitu a) demi kepentingan umum, b) masih dalam batas wilayah kewenangan pejabat, dan c) tidak melanggar asas-asas umum pemerintahan yang baik. Pembuat kebijakan Berdasarkan kewenangan diskresi tersebut, maka pemerintah melalui otoritas ke uangan yaitu Ketua Komite Stabilitasi Sistem Keuangan (KSSK) dan Gubernur Bank Indonesia membuat kebijakan pada 2008 berupa bailout kepada Bank Century sebesar Rp6,7 triliun lebih demi menjaga kestabilan keuangan negara. Namun, dalam perkembangan kebijakan tersebut, ternyata banyak salah sasaran sehingga menimbulkan kerugian keuangan negara dan rakyat. Lalu, siapa yang dapat dimintai pertanggungjawaban dan dapatkah tuntutan pertanggungjawaban itu diajukan ke pengadilan? Untuk mengetahui siapa yang bertanggung jawab dalam kebijakan bailout Bank Century, terlebih dahulu perlu dikemukakan bahwa sebagai bagian dari penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat, kewenangan pembuatan kebijakan melekat pada jabatan pemerintahan (inherent aan het bestuur) yang dijalankan oleh otoritas keuangan pada masa itu. Jabatan otoritas keuangan yang dilekati fungsi dan kewenangan pemerintahan dijalankan oleh pejabat publik sebagai pribadi-pribadi (natuurlijke persoon), yang bertindak selaku wakil jabatan dan disebut pemangku jabatan. Setiap penggunaan wewenang oleh pejabat selalu disertai dengan tanggung jawab, sesuai dengan prinsip deen bevoegdheid zonder verantwoordenlijkheid (tidak ada kewenangan tanpa pertanggungjawaban). Karena wewenang itu melekat pada jabatan, dalam implementasinya dijalankan oleh pejabat selaku fungsionaris jabatan. Jadi pihak yang harus memikul tanggung jawab ketika terjadi penyimpangan harus dilihat secara kasuistik karena tanggung jawab itu dapat berupa tanggung jawab jabatan, dan dapat pula berupa tanggung jawab serta tang gung gugat pribadi. Tanggung jawab pribadi berkaitan dengan malad ministrasi dalam penggunaan wewenang ataupun public service. Seorang pejabat yang melaksana kan tugas dan kewenangan jabatan atau membuat kebijakan akan dibebani tanggung jawab pribadi jika ia melakukan tinda kan maladministrasi. Dalam dunia hukum, setiap kebijakan publik sebenarnya memiliki nilai kebenaran dan keabsahan sampai terbukti sebaliknya sebagaimana dijamin oleh asas praesumptio justae causa. Untuk mengetahui suatu kebijakan publik mengandung unsur penyalahgunaan atau tindakan sewenang-wenang, perlu diuji (toetsing gronden) dengan asas spesialitas (specialiteitsbeginsel) yakni asas yang menentukan bahwa wewenang itu diberikan kepada organ pemerintahan dengan tujuan tertentu. Penyalahgunaan Jika menyimpang dari tujuan atas wewenang tersebut, dianggap terjadi penyalahgunaan wewenang. Unsur sewenang-wenang diuji dengan asas rasionalitas atau kepantasan (redelijk). Suatu kebijakan dikategorikan mengandung unsur willekeur jika kebijakan itu nyata-nyata tidak masuk akal atau tidak beralasan (kennelijk onredelijk). Harus dipahami bahwa setiap kebijakan publik terikat kepada dua asas hukum, yaitu asas yuridisitas (rechts matigheid), artinya kebijakan itu tidak boleh melanggar hukum, dan asas legalitas (wetmatigheid), artinya kebijakan harus diambil berdasarkan suatu ketentuan perundang-undangan. Namun, pejabat publik tidak boleh terkungkung dalam alam pemikiran legisme atau normatif yang hanya menjadi corong undang-undang (judge as a mouthpiece of law). Namun, jika kita merujuk pada asas-asas suatu pemerintahan yang baik dan bersih (good governance), pejabat publik yang terlibat dalam pembuatan kebijakan bailout Bank Century patut dinyatakan melakukan penyalahgunaan jabatan dan wewenang atau paling kurang tidak berupaya bagi pencapaian dan pemeliharaan suatu pemerintahan yang baik dan bersih, yaitu dengan ditegakkannya asas-asas; pejabat yang ikut menentukan atau dapat memengaruhi dibuatnya kebijakan tidak boleh mempunyai kepentingan pribadi (vested interest) dalam kebijakan tersebut, baik secara langsung maupun tidak langsung. Berdasarkan prinsip itu, maka kebijakan bailout Bank Century harus batal demi hukum tanpa memeriksa lagi kasusnya, karena bukan hanya vested interest yang telah terjadi, melainkan juga adanya kejahatan KKN. Sehingga, para pejabat yang terlibat di dalamnya dapat dikenai tindak pidana korupsi dan pencucian uang berdasarkan UU No 31 Tahun 1999 jo UU No 20 Tahun 2001 jo UU No 8 Tahun 2010. Unsur tindakan sewenang-wenangan dalam kasus bailout Bank Century terindikasi pada otoritas keuangan pada masa itu, yang membuat kebijakan tanpa mempertimbangkan semua faktor yang relevan secara lengkap dan wajar. Tindakan sewenang-wenang tersebut telah menimbulkan kerugian negara dan rakyat secara keseluruhan. Jadi kebijakan tersebut dapat digugat secara perdata sebagai perbuatan penguasa melawan hukum (onrechtmatige overheidsdaad) Pasal 1365 BW. Hal ini sesuai dengan yurisprudensi Mahkamah Agung Belanda Osterman Arrest 1919 yang dikenal dengan istilah OOD (Onrechtmatig Overheids Daad). Adapun unsur penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir) tertuju pada substansi kebijakan diskresi tersebut dipergunakan untuk tujuan yang bertentangan dengan apa yang dimaksudkan oleh undang-undang, yakni stabilitas keuangan negara tanpa manipulasi. Faktanya, kisruh keuangan Bank Century tidak termasuk bank yang berdampak sistemik. Itu berarti kebijakan tersebut dapat digugat melalui PTUN sesuai UU No 5 Tahun 1986 jo UU No 9 Tahun 2004 jo UU No 51 Tahun 2009. ●

Teror Geng Motor

Teror Geng Motor Saharuddin Daming ;  Mantan Komisioner Komnas HAM REPUBLIKA, 20 Mei 2013

Sudah merupakan impian semua umat manusia untuk hidup secara damai, tenteram, dan bahagia, sehingga siapa pun termasuk negara wajib menghadirkan nilai ideal tersebut tanpa syarat. Itu sebabnya, dalam berbagai instrumen HAM maupun UUD 1945, khususnya Pasal 28 G ayat 1 pada prinsipnya menegaskan bahwa setiap manusia berhak bebas dari rasa takut, apalagi tindakan yang mengganggu ketenangan dan keamanan diri, keluarga, maupun harta benda dan lingkungannya.

Sayangnya, jaminan keamanan dalam konstitusi kita itu kini tergerus beragam tantangan. Salah satu ancaman nyata terhadap hak asasi atas keamanan tersebut adalah geng motor. Setelah sedikit reda dari pemberitaan selama beberapa bulan, warga masyarakat di beberapa kota kembali resah dengan ulah geng motor. 

Di berbagai warung pojok terjadi pergunjingan sinis tentang polisi yang dinilai hanya bernafsu memburu pelaku kriminal yang berimbal fulus, seperti narkoba, judi, juga terorisme. Sedangkan, aksi brutal geng motor terkesan dibiarkan. Padahal, kurang apa kekuatan polisi dari berbagai satuan untuk membereskan mereka. Kalau perlu, satuan TNI juga dilibatkan demi menegakkan hukum dan memelihara martabat masyarakat yang semakin terusik dengan teror geng motor.

Perkembangan geng motor sekarang sudah berada dalam taraf berbahaya. Mereka sangat arogan, anarkistis, dan egois karena tak mau didahului saat berkendara. Mereka tak segan-segan tawuran, merampok, hingga membunuh tanpa sedikitpun merasa berdosa. Sepanjang 2012, sudah 65 orang yang kehilangan nyawa di tangan geng motor. 

Kelompok berandal itu melakukan pelanggaran hukum secara berganda. Mulai dari pelanggaran lalu lintas, misalnya, hingga membawa senjata tajam dan bom molotov. Mereka biasanya beraksi pada malam hari dengan knalpot yang memekakkan telinga. Motor yang mereka gunakan pun kebanyakan bo dong dari hasil curian kalau bukan rampasan. 

Anggotanya lebih banyak kaum pria yang berwajah sangar, tukang mabuk, penjudi, pemakai dan pengedar narkoba, pezina, pemerkosa, serta gemar berkelahi atau membuat onar. Prinsip mereka dalam beraksi, kencang dan mampu melibas orang yang lewat. 

Saat direkrut, mereka harus mengucapkan sumpah tri prasetia geng motor, yaitu harus berani melawan polisi, melawan orang tuanya sendiri, dan harus bernyali baja dalam melakukan kejahatan. Seremoni pelantikannya ditandai dengan adu jotos dan minum minuman keras sampai muntah. Tak hanya itu, geng motor yang dipimpin Klewang di Riau mempersyaratkan perempuan yang direkrut sebagai anggota baru harus terlebih dahulu berhubungan badan dengan sang ketua, selanjutnya dapat dinikmati secara bergilir oleh anggota lainnya. 

Geng motor merupakan wadah yang mampu memberikan gejala watak keberingasan anak muda. Perkembangannya, tak lepas dari tren mode yang sedang berlangsung saat ini. Jika memotret patologi keanggotaan, mereka sebagian besar adalah korban destruksi pembinaan orang tua atau keluarga. 

Dengan kondisi pembinaan orang tua atau keluarga yang terganggu, anak tidak betah di rumah sehingga mencari lingkungan yang dapat mengakomodasi kebutuhan emosionalnya. Jika proses pencarian jati diri terjatuh di kubangan yang berkutat dengan energi negatif seperti geng motor, ia pun akan bermeta- morfosis mengikuti tren lingkungan geng motor.

Dalam berbagai literatur disebutkan bahwa dunia remaja merupakan tahap perkembangan emosi yang sangat sensitif dengan lingkungan sosial. Ketika ia terjebak dalam kumpulan pergaulan yang dominan berciri destruktif, pola perilakunya akan cenderung mengikuti tren baru di lingkungannya meski bernilai negatif. 

Adapun faktor penyebab terjadinya tawuran antargeng motor, antara lain, karena rebutan wanita atau daerah kekuasaan, hingga wilayah pemasaran narkoba. Mereka juga tidak takut kepada aparat karena di antara mereka ada yang mempunyai beking aparat. Bahkan, ada yang merupakan anak dari pejabat penting aparat penegak hukum. 

Berkaca dari potret buram geng motor seperti ini, profil style mereka sebenarnya sudah dapat disejajarkan dengan terorisme, bahkan bisa lebih jahat dari terorisme. Sejahat-jahatnya teroris yang dicap dan menjadi santapan lezat Densus 88 saat ini, tidak ada doktrin yang sampai membenarkan perzinaan, apalagi pembangkangan kepada orang tua sendiri.

Meski geng motor bisa dikualifikasikan sebagai terorisme baru, aparat penegak hukum tampak gamang melakukan penegakan hukum. Bandingkan dengan tersangka teroris yang melakukan kejahatan secara tersembunyi (laten) dengan sasaran tertentu, tapi polisi sangat tegas dan selalu dapat meng - ungkap keberadaan mereka meski bersembunyi pada lubang semut. 

Dengan sikap ambigu aparat penegak hukum seperti itu, sebagian warga masyarakat yang mempunyai kesempatan menemukan anggota geng motor yang jatuh atau nyasar, langsung dieksekusi tanpa ampun. Ini adalah buah dari ketidaksabaran publik. Dalam hal ini, pihak berwajib bukan tidak mampu, tetapi terkesan sungkan alias tidak mau bertindak tegas. ●

Politik Perbudakan dan Kegamangan Hukum

Politik Perbudakan dan Kegamangan Hukum Saharuddin Daming ;  Anggota Departemen Hukum dan HAM Majelis Nasional KAHMI, Mantan Komisioner Komnas HAM

MEDIA INDONESIA, 16 Mei 2013

KETIKA dunia sedang larut dalam euforia peringatan May Day 2013 sebagai momentum perjuangan buruh untuk mendapatkan hak-hak konstitusionalnya, publik tiba-tiba dikejutkan kabar praktik perbudakan di Desa Lebak Wangi, Sepatan, Tangerang, Banten. Ditemukan, 34 buruh menjadi korban praktik perbudakan dalam industri rumahan yang menghasilkan aneka panci dan wajan dari aluminium bekas. Dengan dibantu sejumlah centeng termasuk dari oknum aparat Polri dan TNI, Juki Irawan selaku pemilik CV Cahaya Logam tega mengintimidasi dan menyekap buruhnya selama berbulan-bulan. Para buruh mengaku sering disiksa dan dipaksa bekerja 18 jam/hari hanya dengan pasokan makanan ala kadarnya.

Lebih ironis lagi karena semua barang pribadi milik para buruh disita dan mereka hanya mengenakan pakaian lusuh, kumal, dan kotor. Mereka pun tidur berdesakan dalam satu kamar yang hanya beralaskan tikar, tak ubahnya seperti tahanan. Selama bekerja, mereka sama sekali tak pernah menerima gaji. Meski jumlah mereka lebih besar daripara centeng yang menindas, mereka tak berani melawan karena mengalami trauma berat lantaran mendapat teror berupa ancaman penembakan dari oknum aparat yang menjadi beking sang majikan.

Melalui penelusuran sedemikian rupa, mereka ternyata juga menjadi korban human trafficking dari para calo buruh yang diupah secara khusus oleh sang majikan. Memang begitulah karakteristik perbudakan yang pernah dipraktikkan dari masa ke masa.

Tragedi perbudakan yang menimpa 34 buruh di pabrik panci milik Juki Irawan sebagian dialami juga sejumlah tenaga kerja Indonesia (TKI) yang bekerja di Malaysia ataupun Timur Tengah. Karena mereka didatangkan ke negara tersebut dengan biaya yang cukup besar, setiap majikan yang berminat mempekerjakan mereka harus membayar fulus cukup mahal. Akibatnya, mereka sebetulnya diperlakukan sebagai objek perdagangan orang, yang pada masa lalu disebut budak belian. Tragisnya karena, sebagian besar di antara mereka tidak dilengkapi dengan dokumen resmi sehingga dianggap pendatang haram.

Penderitaan mereka semakin lengkap karena tingkat pendidikan dan keterampilan yang mereka miliki sangat minim. Tidak mengherankan jika mereka benar-benar dianggap sebagai budak oleh majikannya sehingga diperlakukan dengan cara apa pun termasuk diperkosa atau dibunuh, dan itu merupakan hal yang dianggap halal. Lebih mengherankan lagi, di daerah asal, mereka kerap disanjung sebagai pahlawan devisa. Keluarga yang di tinggal sering berkhayal akan mendapat kiriman ringgit atau riyal yang sanggup untuk mengubah nasib. Padahal, yang sering datang malah jenazah kalau bukan dalam keadaan sakit parah atau hamil. Begitulah nasib para pahlawan devisa yang berujung pada korban perbudakan.

Dilindungi aparat

Sayangnya, dari sekian banyak kasus perbudakan yang telah menimpa sebagian anak negeri, hampir semuanya menguap tanpa ada tindakan hukum yang adil bagi korban dan keluarganya. Kalau pun ada, umumnya hanya di tangani ala kadarnya. Tengoklah kesimpulan hasil investigasi yang dilakukan Komnas HAM terhadap kasus perbudakan di Lebak Wangi, Tangerang. Semua pelaku hanya digiring dalam konteks ordinary crimemenurut UU No 39 Tahun 1999 tentang HAM.

Itu sangat tragis karena praktik perbudakan dalam UU No 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM sudah merupakan extraordinany crime dengan kualifikasi pelanggaran HAM berat, khususnya pada kejahatan melawan kemanusiaan (crimes against humanity). Rangkaian kejahatan yang dilakukan Juki Irawan dan para centengnya sungguh-sungguh telah memenuhi unsur delik yang tertuang dalam Pasal 9 UU No 26 Tahun 2000, khususnya para huruf C (perbudakan an perdagangan orang), huruf E (perampasan kemerdekaan), huruf F (penyiksaan), dan huruf H (penganiayaan).

Pemandangan yang jauh lebih memiriskan hati tampak pada proses penegakan hukum oleh kepolisian atas perkara tersebut. Meski para buruh yang menjadi korban perbudakan telah menyampaikan testimoni secara gamblang tentang keterlibatan oknum aparat dalam kasus itu, terdapat indikasi yang kuat bahwa polisi berupaya keras melokalisasi penegakan hukum hanya pada Juki Irawan dengan mandornya. Adapun keterlibatan oknum aparat cenderung dikesampingkan dengan alasan yang dicari-cari. Misalnya, “Mereka hanya berteman dengan Juki dll.“ Padahal, keterangan dari para korban menyebut oknum aparat berperan aktif mengintimidasi mereka dengan todongan senjata, bahkan dengan tembakan ke tanah.

Namun, polisi tampak gamang dan lebih mau mendengar keterangan Juki dan anak buahnya daripada cerita polos para korban yang merasakan langsung penderitaan itu. Padahal, di mana pun di dunia ini pelaku kejahatan pasti selalu menyangkal perbuatannya bahkan dengan sumpah atas nama Tuhan sekalipun. Lebih mengherankan lagi karena polisi justru memfasilitasi Juki Irawan tampil berwawancara di beberapa media TV untuk membantah seluruh tuduhan yang dialamatkan kepadanya. Fasilitasi polisi seperti itu sangat diskriminatif karena hampir semua tahanan di kepolisian tidak ada yang pernah diberi kesempatan sebagaimana yang dinikmati Juki.

Bukankah itu menjadi sinyal kuat bahwa hubungan kedekatan Juki dengan polisi sampai pada level tertentu sulit terbantahkan sehingga polisi dalam melakukan proses penegakan hukum ter hadap kasus tersebut sudah tidak netral dan tidak fair?

Bandingkan dengan perlakuan kepolisian terhadap tersangka terorisme. Jangankan fasilitasi berbicara ke media untuk sekadar kunjungan keluarga, bahkan tim advokatnya sangat dibatasi. Lebih aneh lagi, dalam penangan kasus terorisme, semua orang yang dianggap punya hubungan dengan tersangka langsung ditangkap, ditahan, atau langsung dieksekusi polisi meski perannya tidak berkaitan dengan terorisme itu sendiri.

Alangkah kontras perlakuan polisi terhadap oknum aparat yang terlibat sebagai beking Juki Irawan. Semuanya justru dilindungi sebagai bentuk pengejawantahan loyalitas korsa. Padahal, sebagai penegak hukum, polisi sangat paham bahwa siapa saja yang mengetahui adanya tindak pidana wajib melapor kepada pihak yang berwenang (Pasal 1 angka 24 jo Pasal 108 ayat 2 KUHAP).

Kejanggalan penganan kasus itu oleh kepolisian sebenarnya memang sudah terasa sejak awal. Ketika para korban didampingi Kontras melapor ke Polsek Sepatan ataupun Polresta Tigaraksa, kedua institusi kepolisian tersebut enggan menindaklanjuti laporan korban dengan alasan tidak cukup bukti.

Namun setelah Komnas HAM dan Kontras melaporkan kasus tersebut Ke Mabes Polri, barulah kedua institusi yang ada di bawahnya melakukan tindakan meski dengan kesan mereduksi dan memproteksi dugaan keterlibatan jajaran mereka dalam perkara tersebut. Karena itu, penulis mendesak Kapolri dan Panglima TNI agar tidak ragu-ragu mengusut dan menindak tegas anak buah pada semua tingkatan yang diduga terlibat langsung atau tidak langsung dalam kasus itu, terutama kapolsek dan kapolres setempat bersama pejabat lain yang diduga menerima upeti dari Juki Irawan. ●